2020年11月，财政部、农业农村部、审计署等七部委联合印发《关于进一步加强惠民惠农财政补贴资金“一卡通”管理的指导意见》，明确到2023年，所有直接兑付到人到户的惠民惠农财政补贴资金原则上均实现通过“一卡通”方式发放。

据了解，2021年4月，部分村民已安装惠民惠农“一卡通”App，只要输入名字、身份证号等，很快就能查询到自己享受了什么补贴以及补贴资金的发放时间、发放金额。

然而，这在几年前，对当地群众来说还是难以想象的事情。短短几年，这种可喜的变化是如何发生的？在这其中，作为党和国家监督体系的重要组成部分，国家审计发挥了重要作用，推动百姓切实感受到国家的好政策带来的幸福感和获得感。

部署惠农补贴资金“一卡通”专项审计

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，不断保障和改善民生，持续加大强农惠农富农政策力度，用于“三农”的财政投入不断增加。确保财政惠农补贴资金安全管理和及时、足额发放到位，是落实中央强农惠农政策的重要内容，直接关系到人民群众切身利益，其中一些脱贫类、社会保障和救济救助类的补贴资金，更是困难群众的“救命钱”“保命钱”。

“加强对惠农补贴资金的审计监督，是审计机关贯彻落实党和国家重大决策部署的重要政治任务。审计署党组在部署脱贫攻坚和乡村振兴等审计中持续关注惠农补贴管理使用情况，严肃揭示群众身边的腐败和作风问题，并持续跟进督促问题整改、推动健全完善制度。”审计署有关部门负责人介绍。

为深入贯彻党中央“三农”工作决策部署，审计署在2019年全国审计工作会议上对惠农补贴专项审计工作作出安排，要求全面摸清“一卡通”管理使用等基本情况，深入揭示惠农补贴管理中截留滞留、骗取套取、贪污侵占、吃拿卡要等违纪违法问题，维护群众利益和财政资金安全。2019年1至3月，审计署组织在全国开展惠农补贴专项审计工作。“只有让‘一卡通’真正‘通’起来，才能使党中央、国务院的惠民惠农政策更好落地见效，审计人必须站好岗、把好关，为惠农政策保驾护航。”审计署有关部门负责人表示。

在专项审计开展前，审计署相关部门开展了充分调研。从调研情况看，当时全国惠农补贴管理发放没有统一、明确的制度规定，各地各部门对“一卡通”的理解模糊、管理方式差异大，资金发放管理方式不统一、要求不明确。部分省份在省级层面推行了惠农补贴管理和支付方式改革，但差异较大，有的启动改革较早，已基本实现直接发放的各类补贴均纳入“一卡通”管理和发放；有的虽推行了支付方式改革，但改革措施未实际落地；有的刚刚启动改革，仅要求农业种粮直补纳入“一卡通”发放。在没有开展支付方式改革的省份，省内各地惠农补贴发放管理方式更是千差万别。

根据调研掌握的情况，专项审计工作很快明确了思路和目标。此次“一卡通”专项审计针对29个省、自治区、直辖市，重点抽查179个县区，各级审计机关和审计人员坚持问题导向，以摸清各地“一卡通”惠农补贴资金管理总体情况，严肃查处惠农补贴管理使用中的腐败和作风问题，推动完善管理制度、堵塞监管漏洞，推动惠农政策落地落实为目标，重点聚焦各级财政安排的脱贫攻坚、农村社会保障和救助救济、耕地地力保护等惠及群众多、资金规模大的8大类到户惠农补贴。

在各地政府和部门支持配合下，全国参审单位顺利完成了此次专项审计任务。2019年6月，审计署向社会公告了审计结果。从审计情况看，各地各部门重视惠农补贴发放管理，不同程度地开展了财政惠农补贴资金管理和支付方式改革，但惠农补贴资金发放管理制度不统一、要求不明确，一户多卡、卡外发放、层层转拨等不规范现象较普遍，补贴资金发放管理中仍然存在薄弱环节和监管漏洞，影响惠农补贴资金安全和政策效果。审计署有关部门负责人表示，造成这些问题的主要原因，一方面是部门之间信息共享不及时不充分，对个别人员向惠农补贴“伸黑手”“动歪脑筋”不能及时有效发现和纠正；另一方面是小微权力监督制约机制还不够健全，普遍存在公示公开不到位、公示内容不完整、流于形式等问题，群众知情权、监督权缺乏保障，一些地方对补贴发放和审核关键环节未有效分离，缺少相互监督制约。

“一卡通”专项审计结果向党中央、国务院报告后，得到中央领导的高度重视和充分肯定，认为审计点到了“穴位”，要求有关部门对审计发现的惠农补贴资金低效、管理不规范、违规使用等问题高度重视，研究出有针对性的措施，用好宝贵的惠农资金。

“一卡通”专项审计不仅严肃揭示了惠农补贴领域存在的突出问题，还提出了具有建设性的意见和建议，促进全国各地强化管理、落实责任，制定完善惠农补贴资金管理发放等相关规章制度200余项，经核实剔除识别不精准补助对象4.39万人，重新识别补录补助对象1000多人，完善更新相关管理信息3.69万条，追回、盘活或促进发放到位惠农补贴资金16.87亿元，依法移送和严肃问责640多人。

多部门联动严肃惩治群众身边的“微腐败”

“及时跟踪中央政策的落地情况，发现问题、推进整改并堵住制度漏洞，是审计人的职责所在。”审计署有关部门负责人介绍，在财政部等相关部门和地方党委政府的重视和配合下，有关单位对问题认真整改，一些问题在审计期间就已积极采取措施进行整改，督促整改也是一个持续跟踪的过程。

针对审计发现的问题，各地不断研究完善惠农补贴“一卡通”发放管理制度，加强部门之间信息数据共享互通，借助信息化、大数据手段实现惠农补贴对象的精准识别和补贴资金的精准发放。对审计发现的涉嫌违法违纪问题线索，各地纪检监察机关及时介入调查，切实加强执纪问责，及时问责处理相关责任人。

“除了群众反映较多的一户多卡的问题，我们还发现一卡多次重复进账、一户有几十人进账、非本人领取、卡被他人频繁借用等问题。在审核补贴资金发放情况过程中，我们与纪检部门配合协作，将发现的问题线索及时进行了移送。”四川省审计厅的审计人员介绍。

针对问题线索，四川省纪委监委牵头，联合审计、财政、农业农村、银保监等多个部门，在全省开展了三个月的惠民惠农财政补贴资金“一卡通”管理问题专项整治行动。省纪委监委发布《关于限期主动说清楚问题的通告》，敦促在惠民惠农领域，尤其是扶贫领域存在问题的有关人员，在规定期限前向当地纪检监察机关主动说清问题，取得了良好效果。

据了解，四川省183个县中，近90%的县有脱贫任务，扶贫审计工作面宽、量大、任务重。在审计署统一部署下，四川省审计厅和审计署驻成都特派员办事处还创新构建了审计项目审计组织方式的协调合作机制，推进实现了四川省扶贫审计工作统筹安排、高效联动，形成了全省扶贫审计“一盘棋”的工作格局。

随着审计部门与纪检监察部门全面协作配合，通过问题查处和源头治理的双措施，四川省实行了以社会保障卡为载体的惠民惠农财政补贴资金“一卡通”机制，并建立了“一卡通”发放监管信息平台，实现阳光审批、阳光发放、阳光监管，促进惠农财政补贴资金“一卡通”的发放管理。

以信息平台建设促进资金精准发放

以审计整改为契机，各地加快推动惠农补贴“一卡通”发放管理综合改革，探索依托“社保卡”部署开展“一户多卡”清理合并，建设统一的惠农补贴信息监管平台和查询平台，逐步实现各类补贴资金的集中、统一、规范、直达发放和随时查询，在全国各地取得了较为显著的成效。

从“一卡通”的实践情况看，以前领补贴都要办好几张卡，最多的时候有七八张，什么时发补贴，发在哪张卡上，发的是什么补贴，都记不清。卡多了，老百姓心里就非常模糊。这个情况之前在全国各地都不同程度存在，主要是近年来惠农补贴资金补贴范围越来越广,补贴资金越来越多，各相关部门各管一摊，出现沟通不畅、底数不清、把关不严，信息化管理不到位、基础数据不完整等情况。

“我们针对补贴资金发放信息化管理不到位的问题，向相关部门提出建议出台惠农补贴资金‘一卡通’管理办法，尽快建立惠农补贴资金管理发放信息系统，实现资金直达、拨付全流程动态监控，防止一户多卡等问题发生。”山西省运城市审计局审计人员表示。该局组织开展的财政惠农补贴资金“一卡通”专项审计，推动了该市惠农补贴资金管理发放信息系统的建设，健全了“一卡通”信息平台。

审计提出建议后，山西省运城市财政局高度重视，制定了实施方案，部署软件安装及数据对接，不到两个月，全市13个县市区平台建成并运行。“一卡通”，“一卡”是形式，“通”是根本要求，惠民是最终目标。平台的建立实现了信息采集、录入、审批相统一，保证了惠民补贴资金发放流程规范、简洁高效、公开透明，确保了惠民补贴资金及时、足额、安全地发放到群众手中。

运城市财政局在2020年2月下发了《惠农财政补贴资金“一卡通”发放管理实施细则》，同年4月，中共运城市委办下发了《关于开展农村集体“三资”管理集中清理整治工作的通知》，市县两级政府及相关部门出台办法和完善制度30多项。

在审计督促和各部门积极推动下，2020年4月，运城市各县“一卡通”发放信息平台全部建立。截至目前，40余项惠农补贴已纳入该信息平台，录入信息 60.34万户 (人)。已有扶贫、民政等8家单位的20项惠民惠农补贴资金2.65亿元，全部通过平台发放，惠及42.91万户(人)。随着“一卡通”信息平台的全面建成，对监督部门开放端口，“一卡通”真正变成了惠及民生的明白卡、幸福卡。

审计人员坚持问题导向和系统思维，从体制机制入手，着眼于“一卡通”管理系统的整体运行状况，并着力破解这一难题，找准“关键点”，切实提高群众的幸福感和获得感。

探索运用大数据方法为审计提质增效

大数据审计是审计机关提升审计效率和质量的有效方式。针对此次专项审计涉及资金类别多、补贴对象广、管理部门多且各地管理方式差异大的特点，全国各地审计机关充分运用大数据审计方法，开展大数据分析，快速、高效、精准地筛查疑点，有针对性地开展延伸调查、核实取证工作，助力“一卡通”审计提质增效。

在这方面，江西省审计厅先行先试，在全省抽调计算机审计人员组建数据分析团队，紧扣审计工作方案，建立审计数据分析模型，对异构多源数据进行交叉比对分析和印证，将大数据审计方法运用于全省“一卡通”审计工作中。经一一精准筛查后的问题疑点，精确到乡、村、组，有的甚至落实到人。审计人员根据问题疑点到现场逐一核实，取得了切实成效。

“此次审计数据采集和分析的难度比较大，而且很多地方没有开展过类似的审计，在数据审计方面缺乏现成有效的经验。”审计署有关部门工作人员介绍，“江西省审计厅‘一卡通’审计在大数据审计方面的先行先试，揭示了惠农资金管理使用中存在的突出问题，为全国项目在数据分析方面的运用提供了很多宝贵的经验。”

在审计署的统一组织下，各参审单位强化协调配合，很多驻地方特派员办事处和地方审计厅（局）组成联合数据分析组，将大数据采集和关联分析作为专项审计的重要基础和抓手，按照“总体分析、发现疑点、分散核查、系统研究”的数字化审计模式组织实施，充分发挥数据引领作用，有效解决了惠农补贴涉及地域广、对象多、单笔金额小、延伸核实难等突出困难，取得较好效果。在数据分析的有效支撑下，整个项目全国共重点抽审了各类惠农补贴资金580多亿元，涉及1695个乡镇、8726个行政村，走访调查了2.18万个农户。

推动建立健全长效机制助力“治已病、防未病”

四川、山西、江西惠农财政补贴资金“一卡通”审计发现问题的整改成效，仅仅是此次全国“一卡通”专项审计成效的缩影。审计关注的不仅仅是单个问题的整改，更重要的是找到症结、对症治疗，推动建立健全长效机制。惠农补贴“一卡通”专项审计不仅较好地发挥了审计“治已病”的作用，还推动各地各部门建立完善长效机制，充分发挥了审计“防未病”的重要作用。

2019年4月，财政部会同审计署和相关主管部门组织开展全国惠民惠农补贴“一卡通”专项治理，不仅查处多方面的突出问题，还结合涉农专项转移支付绩效评价，推动各地加大惠民惠农财政补贴资金项目归并整合力度，及时调整完善脱离基层实际、政策效果不明显的补贴项目，健全完善补贴资金申报、审核、发放机制，切实解决多头发放、环节过多、“跑冒滴漏”等问题。2020年11月，经国务院同意，财政部、农业农村部、审计署等七部门联合出台《关于进一步加强惠民惠农财政补贴资金“一卡通”管理的指导意见》。这是七部门在2019年联合开展专项治理的基础上，从制度机制上解决管理中的突出问题、提升资金使用绩效的重要举措。

惠民惠农财政补贴资金关系群众切身利益，涉及面广、资金量大、影响广泛，需要在中央和地方两个层面切实加强统筹协调、合力监管，实现流程的规范、统一、透明，确保资金及时足额到位、灵活取用。党中央、国务院的一系列重要举措，体现了人民利益至上和坚持问题导向，其目标就是顺畅高效地把每一分补贴资金通达群众，把党中央、国务院的政策温暖送达群众。

从发现问题到督促整改，从建议被采纳到各地“一卡通”信息平台相继建成运行，再到制度的不断健全完善，审计人不忘初心，担当尽责。如今，国家的强农惠农政策落到实处，一笔笔惠农补贴资金都明明白白发放到农户手中，充分调动了农民的生产积极性，增加了农民收入，有力改善了农民生产生活条件。

习近平总书记强调，要拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区，加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度，加大对重点民生资金和项目审计力度，要做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。审计署有关部门负责人表示，审计机关将认真贯彻落实党中央决策部署和总书记要求，针对群众最关切、最亟须解决的问题，加大惠农补贴政策落实和资金安全绩效情况审计力度，将惠农补贴资金纳入乡村振兴审计、政策跟踪审计等持续关注，严肃揭示和反映惠农补贴领域腐败和作风问题，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。（张莹）

《审计观察》杂志2021年第8期